國立政治大學外交系副教授 黃奎博

編案：民進黨蔡英文政府執政 3周年，「觀策站」自5月20日起邀請專家學者從不同領域評析蔡政府的施政。今天推出「外交篇」。

3年斷5國 越走越窄的外交路

蔡英文總統常說他有國際觀，他最能夠「顧主權、拚外交」，雖然近年來「中國對台灣的打壓不斷，力道也越來越強，但是台灣不會因此而退縮，我們走向世界的決心也不會改變。」

其實蔡英文的國際觀偏視了中國大陸的存在，缺乏對於台灣在國際經濟格局適當定位的客觀思考。這也導致了他外交政策腳步的凌亂和不負責。

中國大陸在蔡英文的眼中似乎只是霸凌台灣的外國近鄰，只是台商前往投資、台幹西進就業的巨型經濟體，更只是與中國國民黨隔海唱和的邪惡政權。他要帶領台灣進入區域及國際場域時，只想在沒有政治對話基礎的惡劣互動條件下要中國大陸妥協，刻意忽略它已多半是國際舞台上的要角，有能力影響許多成員。

蔡英文主張利用人工智慧、物聯網技術、工業4.0等將台灣產業升級，多元化經貿對象（包括雷聲大雨點小的「新南向政策」），並將「台商製造」轉變成「台灣製造」，藉以避免受到美「中」貿易戰的波及。

台灣是必須盡快躋身相關產業的領先群，但經貿多元化則是歷屆政府都在做的事，而所謂的「台灣製造」卻刻意忽略了台灣地區「五缺」（缺水、缺電、缺地、缺才、缺工）的問題，以及與他國自由貿易協定覆蓋率只有大約10％、主要貿易夥伴都沒與我國簽署自由貿易協定的殘酷事實，「台灣製造」產品面臨的相對高關稅勢必還是要靠與中國大陸（占台灣目前41％的出口總量）、東協大國、美國、歐盟、日本等等的自由貿易協定才能解決。

換言之，無論蔡政府多想避開中國大陸，中國大陸仍是它經貿布局舉足輕重的角色。

蔡英文上台3年讓中華民國丟掉5個邦交國，其中包括建交超過100年、戰略地位重要的巴拿馬；而駐非邦交國的館處則幾已全被迫改以「台北」為名；世界衛生大會（WHA）、國際民航組織（ICAO）、國際刑警組織（Interpol）則被拒於門外。這些自然是受到兩岸關係的影響。

中共政權的打壓確實帶有極大惡意，但蔡英文只顧虛擬的「台灣主權」，採取無助於兩岸關係和當前國家利益的外交短線操作，犧牲了邦交和有意義參與前述國際組織的機會，是很不負責的外交操作。

蔡政府在海域權益主張上，多採取低調或退讓的做法，常不敢勇於保護或伸張我方人民在這些地區的權利和權益。

在南海主權議題上，蔡英文宣稱會「遵守」《聯合國海洋法公約》（與我國南海主權權利主張略有出入），而非過去馬英九政府常用的「尊重」，也曾間接表示歡迎英國在南海建立軍事基地。

在東海，蔡政府對於日本在釣魚台的強勢作為示弱，對於美、日共同反對任何企圖破壞日本對尖閣諸島（即我國的釣魚台列嶼）行政權的片面行動也不反應。

面對日本的沖之鳥礁（漲潮時僅有總面積約9平方公尺的兩塊礁石），蔡政府的官員曾說「在法律上沒有特定立場」主張是礁還是島，後來還在我國官文書上逕自稱為「沖之鳥」，盡量不挑戰日本片面主張其作為島嶼所擁有的200海浬專屬經濟區，所以日方更強勢在該200海浬專屬經濟區執法，影響我漁民生計。

假設美國不是拿台灣當成對抗中國大陸的馬前卒的話，蔡政府在外交上拿得出來的是對美關係。當前美國共和、民主兩黨已形成必須壓制中國大陸的共識，加上蔡政府因為兩岸關係惡化而刻意採取「一面倒」的對美政策，以及蔡政府似刻意在某些領域讓獨派僑團打遊說前鋒，所以美國國會以跨黨派合作的方式通過如《台灣旅行法》、《2018年亞洲再保證倡議法》等增進對台關係的美國國內法，但對行政部門的拘束力不是絕對的。

最近在美國眾議院通過的《台灣保證法》，還需要參議院通過並協調法案文字，目前屬於「眾院意見」（Sense of the House）的表達。

美國行政部門則如過去馬政府時期，與台灣保持頻繁的非正式關係，支持台灣有意義參與國際組織及對台軍售，警告我國拉美邦交國考慮與中共建交的後果，但究竟口惠多還是實質多，仍待進一步觀察。

總之，這3年之中，多數外交人員仍盡力執行任務，但很遺憾的，形勢比人強，在民進黨政府政策影響下，除了對美之外，在外交場域多半受到比馬政府時期還大的限制。