法學博士生  吾思法

台南市長賴清德因為不列席台南市議會大會，遭市議會送請監察院彈劾，監察院以7票比2票通過彈劾台南市長賴清德，後續將移送司法院公務員懲戒委員會，最嚴重將予以停職處分。而賴清德市長則以「地方政府與地方民意機關，屬制衡性質，而中央政府也僅能就特定事項為適法性或適當性的監督，府會間的爭議，尚非監察權行使的對象」為由，提出質疑並反駁監察院的彈劾行為。

關於憲法下監察權可否以及如何監督地方自治團體，以及地方首長及其市府一級主管均拒絕到地方議會受質詢時，法律上評價及其解決途徑為何，不無檢討之必要。

1. 「議會監督行政」是憲法保障地方自治的制度性保障內涵

地方自治為憲法上所保障之制度，亦即地方自治團體在依憲法及法律規範下，享有自主組織權以及對於自治事項制定規章並執行之權限。司法院大法官釋字第498號解釋文即指出「基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關之間，依法有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重」。

依此，「住民自由」之理念，即落實在地方自治團體居民對於地方自治事項有自主決定之權，而委由地方行政機關及立法機關行使之。權力分立的面向即體現於地方自治團體為履行自治行政任務，享有相關權限，而可輔助中央以共同完成國家任務，一方面分散權力集中以避免中央權力濫用；同時亦可針對不同地域的各別情狀，以收因地制宜之效。再者，基於中央與地方同質性的思考，於地方自治團體層級亦設置縣市政府及議會，雙方具有權責制衡的關係，以達水平權力分立之作用。

2. 大法官釋字第498號解釋意旨

然而，賴市長依上述此號解釋之意旨即推導出：「依上述解釋，地方政府與地方民意機關，屬制衡性質，而中央政府也僅能就特定事項為適法性或適當性的監督，府會間的爭議，尚非監察權行使的對象。」就此不僅誤解大法官解釋意旨，對於憲法監察權行使的範圍亦未清楚認識，茲說明如下：

釋字第498號解釋是「前台灣省議會針對立法院於審議中央政府年度總預算案時，指定當時省府特定官員列席備詢報告中央補助款之運用情形問題」而聲請解釋，既非針對地方政府與議會間之權限爭議所解釋，對於地方府會爭議是否能行使監察權一事更是未置一詞，遑論大法官解釋根本未處理地方首長未依法進入議會接受監督、質詢等情況。

解釋結論認定，之所以立法院無權要求地方政府官員去備詢，正是因為地方政府官員應該去地方議會到會備詢並對其負責，而非立法院。若正確理解釋字第498號解釋，正好可以說明何以市府官員應到地方議會接受監督的憲法依據。

 

3. 中央對於地方自治之監督：以監察權行使範圍為重心

因此，本案爭論重點應置於「監察權行使範圍可否及於地方首長」一事。依憲法第97條第2項「監察院對於中央及地方公務人員，認為有失職或違法情事，得提出糾舉案或彈劾案，如涉及刑事，應移送法院處理」、增修條文第7條第3項「監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案，須經監察委員二人以上之提議，九人以上之審查及決定，始得提出，不受憲法第九十八條之限制」。

從憲法文義觀之，對於地方公務人員的違法失職仍有行使糾舉彈劾案的空間。因此在構成要件上，就必須檢視何謂「地方公務人員的違法失職」，換言之，是地方公務人員之法律上職務義務為何的問題。就地方公務人員之違法失職得以行使監察權，已有明文，自無曲解司法院大法官釋字第498號解釋之餘地。

從法律層面觀之，地方制度法第48條規定，直轄市議會定期會召開時，直轄市長有提出施政報告，一級主管有提出業務報告的義務，直轄市議員也有質詢之權，質詢時，相關之業務主管應列席備詢。第49條規定，臨時會召開時，對特定事項有明瞭的必要，得邀請首長、主管列席說明。此即屬地方自治團體中行政與立法之權力分立及制衡的面向，係屬各地方自治行政及立法機關之權限與義務規範。地方行政機關受地方議會之監督制衡，與中央層級之行政院受立法院監督制衡並無二致；若對於行政院長拒絕進入立法院接受質詢、監督，法律上評價亦為如此。

此外，或有謂地方議會可以書面質詢，各業務機關復以書面答覆即可。就此，亦屬誤解議事公開係憲法及議會法上重要的法律原則，其確保了公眾得以藉此監督、究責的可能性，並避免程序黑箱。從而，就行為義務而言，首長及主管列席接受質詢及監督乃地方自治核心的權責制衡機制，並非純屬政治義務，而係法定義務。

再者，就法律效果而言，依地方制度法第84條，直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長適用公務員服務法；其行為有違法、廢弛職務或其他失職情事者，準用政務人員之懲戒規定。

準此，賴清德經監察院彈劾後，可能的法律效果即依公懲會判定。若公懲會認為應受懲戒者，即準用公務人員懲戒法第9條政務人員之懲戒，可為撤職、申誡處分。若公懲會審理時，立法院今年5月1日三讀通過尚未施行之《公務員懲戒法》新法已施行者（施行日期由司法院定之），法律效果即增列為免除職務、撤職、剝奪或減少退休金（以退休或其他原因離職之公務員為限）、減俸、罰款或申誡之懲戒處分。

 

4. 借鏡德國經驗，地方自治機關之間的爭議，可尋求「司法」途徑解決

除了我國實證法上的討論外，若借助比較法上德國地方自治的經驗，對於類此問題應有其他解決途徑。以德國法為例，就地方自治團體中各機關間的爭議，並非僅屬政治問題，而係法律爭議。地方自治機關間爭議得以藉由司法途徑獲得解決，並未見於德國行政法院法將此類訴訟明文規定於條文內，而係透過司法續造及多數學者所累積的成果。

法院在此必須善盡維護地方自治團體中法秩序的功能，並解決機關間爭議，以避免危及地方自治團體履行其自治行政任務，此即所謂地方自治團體機關訴訟（der kommunale Organstreit, 亦有稱為Kommunalverfassungsstreit）。惟此時爭議機關應先向各邦監督機關報告，尋求自治監督機關透過自治監督先行排除爭議的可能性。亦即，先透過自治監督機關對於各地方機關間權限爭議行使監督權，但此時自治監督機關並非終局決定者，若地方自治機關間兩造對於自治監督機關所為之監督行為不服時，仍得尋求司法途徑解決紛爭，以達定紛止爭之效果。

5. 內政部應行使自治監督權，以解決爭議      

面對此種僵局，法律人不應該隨著自己政治立場選邊站，而必須思考有哪些法律上的機制可以回應。

雖說由監察院提起彈劾，司法院公務員懲戒委員會作為司法機關，審理個別公務員有無違法失職一事，亦屬法律程序，但畢竟並未直接針對「地方行政機關首長及主管是否有列席議會之義務」做成具有法律上拘束力的判斷。

若參酌前述德國自治監督的經驗，身為自治監督機關的「內政部」，應出面協調或作成具有拘束力的監督行為。若受監督機關仍有不符，再對監督機關提出行政訴訟；或是在確認自治監督機關不欲採取監督措施後，逕由地方議會對於地方政府提起機關爭議之行政訴訟，以徹底釐清法律上爭議，如是方屬法治國家解決法律爭議之途。