大陸護照風波 註銷戶籍未必合法
泰鼎法律事務所合夥律師 葉慶元
最近有一名顏姓男子參加「俄羅斯海參崴5天旅遊」，透過旅行社代辦簽證文件，傻傻地領用了大陸的一次性護照（因為旅行社意圖利用俄羅斯對中國國民免簽證的漏洞，不循正道申請俄羅斯簽證）；顏姓男子回國後，遭到檢舉領用大陸護照，主管機關即依據兩岸人民關係條例相關規定，將顏姓男子臺灣戶籍註銷。顏姓男子喊冤，表示根本不知情；主管機關則表示「依法行政」，要顏姓男子先去註銷對岸護照，才能回復臺灣戶籍。
移民署和戶政事務所這樣解釋法規，真的正確嗎？
事實上，依據兩岸人民關係條例的規定，臺灣人民「領用大陸地區護照」的法律效果，並不一定是「喪失臺灣地區人民身份」並「註銷戶籍」，本來政府就有「特殊考量必要」的除外條款（條例第9條之1第2項）；所以主管機關在本案，並不是完全沒有裁量的空間。又依據行政程序法第102條之規定，主管機關在做成剝奪人民身分之處分前，本應給予人民陳述意見之機會，本案主管機關在註銷顏姓男子之臺灣地區人民身分及戶籍前，如果沒有先詢問過顏姓男子，並考量本案是否有「特殊考量必要」，則非僅程序可能不合法，實體上也有「裁量不行使」之違法嫌疑。
再者，依據同條例第9條之2第1項之規定，「依前條規定喪失臺灣地區人民身分者，嗣後……放棄持用大陸地區護照，得向內政部申請許可回復臺灣地區人民身分」。顏姓男子所持有之對岸護照既然屬於「一次性護照」，不論就主觀或客觀上顯然都已有「放棄持用大陸地區護照」之事實，自然可依據「在臺原有戶籍大陸地區人民申請回復臺灣地區人民身分許可辦法」（下稱「許可辦法」），檢附「放棄持用大陸地區護照之相關證明文件」向主管機關（移民署）申請回復臺灣地區人民身份。
在本案，顏姓男子似乎受到旅行社誤導的成分比較大，而且應該也沒有許可辦法第5條各款禁回復身分事由（如加入共黨、擔任黨政職務等等），主管機關似宜網開一面，將「一次性護照」本身視為「放棄持用大陸地區護照之相關證明文件」，進而認定顏姓男子已有「放棄持用大陸地區護照」之事實，而准其回復身分之申請。
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兩岸人民關係條例
第9條之1（臺灣地區人民不得在大陸地區設籍或領用其護照）
臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照。
違反前項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，除經有關機關認有特殊考量必要外，喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創製、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，並由戶政機關註銷其臺灣地區之戶籍登記；但其因臺灣地區人民身分所負之責任及義務，不因而喪失或免除。
本條例修正施行前，臺灣地區人民已在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者，其在本條例修正施行之日起六個月內，註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照並向內政部提出相關證明者，不喪失臺灣地區人民身分。
第9條之2（回復臺灣地區人民身分許可辦法之擬訂）
依前條規定喪失臺灣地區人民身分者，嗣後註銷大陸地區戶籍或放棄持用大陸地區護照，得向內政部申請許可回復臺灣地區人民身分，並返回臺灣地區定居。
前項許可條件、程序、方式、限制、撤銷或廢止許可及其他應遵行事項之辦法，由內政部擬訂，報請行政院核定之。
在臺原有戶籍大陸地區人民申請回復臺灣地區人民身分許可辦法
第3條第1項第1款
申請回復臺灣地區人民身分者，應依下列程序辦理：
一、申請人在臺灣地區者：經許可進入臺灣地區合法停留者，或經廢止臺灣地區戶籍尚未離境者，親自向內政部入出國及移民署（以下簡稱入出國及移民署）提出申請。
第4條
依前條規定申請回復臺灣地區人民身分者，應填具申請書，並備具下列證明文件：
一、經權責機構驗證之註銷大陸地區戶籍或放棄持用大陸地區護照之相關證明文件。
二、曾在臺灣地區設有戶籍之證明文件。
三、其他經中央主管機關指定之相關證明文件。
申請人依前條第一款規定申請者，應另備具臺灣地區之入出境證件。
申請人依前條第二款規定委託他人申請者，受委託人應檢附經權責機構驗證之委託書。
第5條
申請回復臺灣地區人民身分，有下列情形之一者，得不予許可；已許可者，得撤銷或廢止之：
一、於中華民國七十六年十一月一日以前在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照。
二、持用偽造、變造、無效或經撤銷之文書、相片申請。
三、現（曾）擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員。
四、現（曾）參加或資助內亂、外患團體或其活動。
五、現（曾）參加或資助恐怖或暴力非法組織或其活動。
六、在臺灣地區外涉嫌重大犯罪。
七、有事實足認有危害國家安全或社會安定之虞。
八、違反其他法律或法規命令，情節重大。
行政程序法
第102條（作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前給予相對人）
行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。
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