大葉大學管理學院智慧財產權碩士學位學程專任助理教授兼主任  章忠信

近日有立法委員質詢文化部鄭麗君部長，認為應學習日本政府，編列預算向出版社買書，而不是要求出版社送書給國家圖書館，主張將修法變更現行圖書館法的出版品送存制度，引發各界關心。

這件質詢事件，充分顯示立委質詢以前都不唸書，質詢對象搞錯、弄不清國外現狀、更誤解圖書館法送存制度的立法宗旨。

首先，圖書館的主管機關是教育部，不是文化部。其次，日本國會圖書館法也有出版品送存制度，出版社應於出版品出版30日內，將一件完整、最佳版本的出版品送存國會圖書館，否則將課以零售價五倍之罰款，只有非透過出版社之個人出版，才會補償其印刷及寄存成本。最後，送存制度是各國國家級圖書館完整集結、永久典藏全國出版品之重要手段，有利於出版社而無關於銷售市場。

出版品送存制度，起源於法國國王法蘭西一世(Francis I)於1537年所頒布之「曼皮爾敕令 (The Montpellier Ordinance)」。該敕令要求全國出版社及印刷廠，於出版行銷圖書前，均應向國王之圖書館繳交一冊圖書，未繳交而逕行出版行銷者，圖書全數沒收並科罰重金。該項原先屬於當權者對於出版品內容進行掌控管制之專制制度，隨著民主思潮之沖刷，終演進成今日各國國家圖書館集中典藏全國出版品之濫觴。

我國的法定送存制度，起初規範於出版法第14條及第22條。第14條規定：「新聞紙及雜誌之發行人，應於每次發行時分送行政院新聞局、地方主管官署及內政部、國立中央圖書館各一份。」第22條規定：「書籍或其他出版品於發行時，應由發行人分別寄送行政院新聞局及國立中央圖書館各一份，改訂增刪原有之出版品而為發行者，亦同。但出版品係發音片時，得免予寄送國立中央圖書館。」違反這兩條條文而未寄送出版品，經催告無效者，可以依第38條規定，處一百元以下罰鍰。

民國88年元月出版法廢止後，出版品送存制度喪失了法律依據，直到90年元月制定公布的圖書館法，才再度取得法律依據。該法第2條、第15條及第18條明訂，圖書、期刊、報紙、視聽資料、電子媒體的出版品，出版人均應於發行時送存國家圖書館及立法院國會圖書館各一份，以期「完整保存國家文獻」，違反者，經國家圖書館通知限期寄送，屆期仍不寄送者，由國家圖書館處該出版品定價十倍之罰鍰，並得按次連續處罰至其寄送為止。出版人若不繳納罰鍰，國家圖書館並得移請行政執行署，依行政執行法強制執行。

在政府出版品方面，文化部所發布之政府出版品管理要點第7條規定：「各機關發行之出版品，應依圖書館法及有關法令分送，其中國家圖書館應送二份，立法院國會圖書館一份。」

圖書館法在立法之初，行政院版的草案僅將國家圖書館列為唯一「全國出版品之法定送存機關」，但在立法院審議時，游月霞等立委提案，將「立法院圖書館」也併列為送存機關。立法院這項「自肥條款」的增列，一方面僅在第15條第2項增列「立法院圖書館」為出版品送存對象，並未於第1項將「立法院圖書館」與「國家圖書館」並列為「全國出版品之法定送存機關」，另一方面，第18條所規定的違反第15條第2項之效果，也僅是由國家圖書館通知限期寄送及處罰，「立法院圖書館」並無通知及處罰權限，顯然「立法院圖書館」僅能被動接受送存，並無催繳權限，若出版人怠於將出版品送存「立法院圖書館」，「立法院圖書館」並無權通知限期寄送及處罰，而國家圖書館到底可否代為催繳，並不明確。

最近，圖書館法於104年完成修正，在103年立法院審議討論時，台灣團結聯盟黨團曾提案於第15條第2項將國立臺灣圖書館及國立公共資訊圖書館亦曾列為送存機關，惟在主管機關教育部堅持下，考量到國家圖書館目前執行送存制度之績效上尚不理想，而該二個國立圖書館係對外開放借閱流通，且出版界送存意願不高，最後僅於第3項增列「中央主管機關應鼓勵前項出版人將其出版品送存各國立圖書館。」並未強制出版人應對國立臺灣圖書館及國立公共資訊圖書館寄送出版品。

過去，出版品送存國家圖書館的績效並不佳，主要係出版社認為每年四萬本新出版品的送存，增加其經濟負擔而配合意願不高，送存率約僅有六成。近年來，在國家圖書館努力催繳下，已提升至八成五，雖仍有進步空間，也已屬不易。國家圖書館更於103年9月12日訂定發布「國家圖書館全國出版品送存要點」，加強催繳業務，明定圖書、視聽資料與數位出版品等，應於發行後30日內送存；期刊報紙應於發行後14日內送存。逾期未送存者，國家圖書館將通知限期30日內完成送存，屆期仍未送存，則處以罰鍰。這項要點並非圖書館法所授權訂定之法規命令，而係由國家圖書館館務會議通過後施行，只能說是國家圖書館為執行圖書館法之法定業務而自行頒布的行政規則，未來宜於圖書館法中明訂其訂定法源依據，使其取得法規命令之地位，將更具執行效果。

在國外，除了前述日本國會圖書館法的出版品送存制度，美國國會圖書館的送存制度，更具特殊性。美國立國之初，開國先賢湯瑪士傑佛遜(Thomas Jefferson)有感於國會議員素質不佳，乃捐贈畢生藏書，成立國會圖書館，使國會議員於立法時有足夠之參考資訊。這項美意需要後繼有力，於是，1864年至1897年擔任國會圖書館館長，同時也負責著作權法修正工作之Ainsworth Rand Spofford，在1870年修正著作權法時，建立法定送存制度，規定美國境內發行之著作，必須辦理著作權註冊，送交二件最佳版本給國會圖書館典藏，才能夠對侵害著作權之人提起侵權訴訟，請求法定賠償額及律師費用。這項規定使得原本應屬於行政部門，負責著作權行政業務的著作權局，一直隸屬於美國國會圖書館。同時，也因為這項規定違反伯恩公約第5條第2項所要求「著作權之享有及行使不得有形式要件」之重大基本原則，使得美國直到1988年才修正著作權法，免除外國著作權人之註冊要求，只限於美國人著作之註冊要求，才獲准加入伯恩公約。

從中外出版品送存制度之發展觀察，出版品送存制度重點不在於圖書出借，而是「完整保存國家文獻」極為重要之來源與方式，接收送存出版品之國家圖書館，藉此制度持續、完整而有系統地，蒐集所有政治、經濟、文化、科技發展紀錄，將該等社會共同文化、記憶、歷史等資料，累積成為歷代文化資產，提供研究利用，對出版人之出版軌跡與成就，亦具保存價值，而非僅是經濟上之負擔而已，出版人不該期待修法，要國家圖書館花錢買書，取代送存制度，立法委員也不該為出版社利益，要政府編列預算執行寄存制度。

綜言之，立法委員若認為送存制度增加出版人之負擔，為彌補送存出版品對出版人可能造成之經濟損失，可以考慮以身作則，先刪除出版品送存立法院圖書館之條文，改由立法院編列預算選購圖書。當然，最重要的是，為了提升立法品質，立法委員在提案或質詢前，應多多唸書，才能精準提案，有效質詢。