文化大學政治研究所   楊泰順教授

民進黨全代會上，蔡英文主席宣示將啟動修憲。不到三天，該黨立委蘇巧慧便結合了41位同黨立委，提出《憲法》增修條文修正草案，效率之高令人咋舌。蘇巧慧的修憲案主張台灣應由雙首長制改為總統制，如此牽動立國精神的重大議題，竟可以在三天內完成起草並連署超過成案門檻，若為了搏版面而作賤國家基本大法，怎不令人喟嘆？

蘇巧慧等所以主張改為總統制，似乎是在呼應蔡主席的宣示，要「建立一個權責相符的政府體制」。但這些民代真的懂何謂「總統制」？何謂「權責相符」嗎？如果自己都搞不清楚便率爾提出修憲草案，恐怕只有誤導民眾製造更多的社會紛亂，對憲政體制的合理化於事無補。

若說要「權責相符」，最貼切的體制應該是國會內閣制而非總統制。在國會內閣制下，主政者雖有任期，但卻可以因預算被國會否決、重大政策失去民心、或國會通過不信任案而立即下台，責任精神十分明確。兩年前英國通過脫歐公投，持反對立場的首相卡麥隆二話不說立即下台；而20餘年前政績彪炳的柴契爾首相，也曾因推動人頭稅不得人心，隨即掛冠而去，均為「權責相符」的典範。

至於總統制，設計上原本不在強調「權責相符」，而是著重於「制衡」的操作，冀圖以機構間的制衡達到民權保障的目的。試問，如果強調的是「權責相符」，在總統的固定任期制下，何以公民沒有罷免總統的權力？何以總統與內閣首長不必到國會接受議員質詢？何以憲政的原本設計讓國會掌控預算與徵稅權？何以總統任命文武百官均須獲得國會同意？何以宣戰權歸國會？ …..。二次戰後美國屢屢因行政與立法的互槓而造成政治僵局，尤其責任不清更讓民眾感到反感，美國政治學會因此組成專案小組研究修憲，當時所提出的建議便是朝向國會內閣制調整，如允許總統可以解散國會、國會可以倒閣等。故而，認為總統制具有權責相符的設計，根本就是昧於憲政運作的原理。

根據蘇委員等的草案，行政院及行政院長應該廢除，各部會首長及政務委員改由總統直接任命並聽從總統指揮，使總統成為名副其實的最高行政首長。換言之，草案所主張的，其實是「超級總統制」或「帝王總統制」，因為除總統須至立院進行國情報告，並送交立法計劃外，總統制所強調的各項制衡設計，草案完全付之闕如。

民主憲政體制其實沒有一定的好壞，能否順利運作主要還是取決於各國的政治文化與民意認同。但不管選擇何種體制，實踐上均應尊重體制設計的邏輯與背後的權力假設，以避免憲政理想與民主現實產生巨大的落差。例如，總統制的政務官均須取得國會的同意才得任命（以美國為例人數將近三千人），未來便不能因避免立委需索而限制同意權的行使；美國國會每年以10個月的時間審查預算，我國若要實施總統制，當然不能因循苟且只審兩個月，尤其目前特別預算的作法更是不能容許；未來內閣首長可以不必到立院備詢，但立院行使調查權的編制與權力則應大幅擴張，以避免立院成為沒有爪牙的老虎。

而為有效制衡行政，立院的委員會更須增設以便對應行政部會，但如此一來立委人數又必須增加；為有效監督行政，審計部也應劃歸立院，使立院擁有完整的預算與決算權…。至於總統是否應到立院進行國情報告，其實只是枝微末節，美國也是行憲後120年才開始有總統到國會進行施政報告。

蘇委員等主張總統制，卻不提總統制的制衡設計，難保不是在為總統擴權擦脂抹粉。如果以為廢除行政院讓總統自兼最高行政首長就是總統制，蘇委員等也未免過於膚淺；但若鼓吹總統制卻絕口不提制衡設計，則又很難不讓人聯想，是否刻意要創造一個「民主的獨裁者」？

「啟動修憲」或許只是蔡總統耍耍嘴皮安撫黨內激進派的策略，但萬萬沒料到才兩、三天，便真有人具體的提出修憲草案且還連署成案。對於是否接招，蔡總統應該頗感為難，因為總統未來必然是推動修憲的火車頭，若順著這個總統擴權的修憲案走下去，蘇委員的動作難免不會被看成是袁世凱籌安會的複刻版；但若置之不理，豈不坐實了「空心菜」的罵名？無怪乎總統府發言人只敢輕描淡寫的表示：「修憲的發動機關在國會，我們尊重立委所提出的修憲提案與相關討論。」完全感受不到黨內有人呼應的喜悅。