臺北市立大學通識中心兼任助理教授  李佳容

我國的防疫開始進入了中後期！截至5月18日，台灣已經連續11天沒有新冠肺炎的確診病患，疫情指揮中心宣布，將逐步鬆綁之前為了防疫所訂的管制措施。

中央與地方認定不一致造成紓困之亂

在紓困方面，行政院早在5月初，宣布簡化幾項紓困方案的認定，希望地方政府能「快速撥款」。但事實上卻發生地方政府與中央單位「認定」不一致的情況，導致紓困案申請者多、真正通過審查者少的現象。因此產生各界批評的「紓困之亂」。

我國「中央」與「地方」政府之間，長久以來因為權限劃分不清而存在許多的模糊地帶，如警察制度、教育系統，此次新冠肺炎疫情，再次凸顯因中央與地方權限劃分不清楚，而造成互踢皮球的老問題。

學理上，地方政府指的是「國家之下的區域政府」，各國的制度雖有不同之處，或偏向中央集權，或比較是地方分權，但基本上地方政府站在第一線職掌「地方事務」，負責地方民生、教育、社會福利、交通以及地方被賦與可以立法的各項公共服務事項。

但地方政府在直接提供民眾公共服務及解決地方性問題時，卻又常常需要「跨行政區」、「跨縣市」、「跨層級」。例如，最常見到的與環境污染或投資有關的事務，除了必須尋求與其他地方政府合作外，常常最後還是需要中央的「批准」、「同意」或「背書」才能順利推動。

不同政黨間難溝通

在台灣的政治現實是，若地方政府行政首長與中央執政黨屬於同黨籍，透過協調，又找到適用的法規規範，通常就能順利達成目標；但如果中央執政者和地方民選首長，彼此分屬不同政黨，必會存在不同的政治衝突或算計，地方政府常居於劣勢，想推動什麼，就會窒礙難行。

儘管我國憲法明文規定地方自治事項，大法官解釋也指出自治核心事項，地方有自主權。由於長期以來我國中央政府「集權」又「集錢」，地方治理研究的學者認為，地方政府其實相當「無能」，地方「自治」根本有名無實。

以2019年台北市雙子星七鐵共構的開方案為例。雙子星開發因郝龍斌擔任市長時發生弊案，因此延宕多年未能招標成功。終於在柯文哲擔任市長的第二任期初始時完成招標，也通過了台北市政府的審查。但到了經濟部投審會審查時，卻以得標商「南海發展公司」有中資影響的疑慮，駁回該案。柯文哲得知消息後，立刻提出抗議，認為經濟部是有意「卡」台北市政府的重大投資案。顯然，地方政府的重大經濟投資案，中央政府可以以「政治因素」，予以駁回，地方政府也只能徒呼負負，無可奈何！

中央卡高雄愛情摩天輪

再以高雄市長韓國瑜所要建設的「愛情摩天輪」為例。高雄市府指出，愛情摩天輪遲遲無法動工的原因就是「中央遲遲未簽訂協議書、不願釋放土地」，導致進度停滯不前。中央不願意核准的理由是「台灣港務公司表示『沒人投資』」。但高雄市經發局反駁，指出港務公司已提報相關開發計畫書，卻因交通部要求航港區補充開發計畫，以評估是否符合「國財法」規定與開發回收效益，使得該案迄今卡關。

可見，地方政府的投資案，中央政府可以以「國家建設」的角度來要求，結果是可能任何一個地方政府，都很難達到中央要求的標準，使得一個重大地方建設案，胎死腹中。

此外，中央政府這麼做，還可以讓地政府背負無能、無政績的駡名。在一般民眾不了解中央與地方權限劃分的複雜情形下，地方民選行改首長，很難挽回其政治聲望，更容易流失支持，最終流失選票，無法連選連任。

再以防疫為例。中央疫情指揮中心一聲令下，禁止了八大行業營業。但在現今疫情趨緩下，中央卻不願意扛下宣布恢復八大行業營業的責任，反而推給地方政府，要地方來做決定。部份紓困方案，更發生這種中央推諉現象，行政院蘇院長說，紓困案由中央核定、地方審核，但新北市送了數百件地方審查通過的案子，中央才批准的件數是個位數。於是地方只好在收件過程中趨向嚴格，這使地方政府第一線人員和申請民眾之間發生衝突，民怨四起。

中央與地方權責難分

上述問題，其實都是我國長年以來，中央與地方權限始終沒有明確劃分準則所導致的亂象。雖然中央與地方在財政上，已有了《財政收支劃分法》，但每年為了中央統籌分配稅款，中央和地方還是必然要吵架，可見即使有明文規定中央與地方的財稅收支劃分，但再加上政治因素，中央和地方還是會有衝突。

何況，中央與地方尚沒有明文的《中央與地方權限劃分法》，中央和地方不吵架，才是奇怪。目前的《地方制度法》雖規範了當中央與地方在法規範有爭議時，地方政府可以提出大法官釋憲聲請，但聲請案卻仍需行政院審核是否成案。很明顯的，若中央有意「卡地方」，地方政府是相當「無能」的。

我國自2000年政黨輪替，正式進入多元民主後，中央與地方的政治衝突開始正式出現，也就是說，在中央和地方的權力垂直分配上，出現了「分裂政府」（divided government）的現象。

遺憾的是，過去20年來，這個問題沒有受到應有的重視，甚至於沒有任何跡象顯示出，執政者想要解決此一問題。反而，中央與地方的權力分配，被中央當作一種「利器」來卡地方。

為今之計，還是要正視中央與地方權限劃分的問題，減少政治考量或政治意識形態，儘速訂定《中央與地方權限劃分法》。使中央與地方在推動公共服務時，有法可依，實現「多層次」公共治理（multi-level public governance）的真諦，中央與地方才能真正成為「夥伴關係」（partnerships）。

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