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中國大陸NGO治理與發展:《境外非政府組織境內活動管理法》之影響

國立台灣大學政治系學生 洪翊芳

中國大陸《境外非政府組織境內活動管理法》(以下簡稱《境外NGO法》)於2017年開始實施,規定所有境外NGO皆需要在政府提供的下屬單位名單上聯繫「監管方」進行註冊,接受財務和日常運行審查合格後,再送批中國大陸公安部向警方登記,其中業務單位從縣級縮減成省級以上相關授權單位,且警方有權將涉嫌顛復、分裂國家的非政府組織列入不受歡迎的名單。透過該法,中國大陸公安部正式從民政部手中轉移管理境外組織的權力,並開始將境外非政府組織在境內活動納入管理範圍。

ㄧ、中國大陸過去的境外非政府組織治理沿革

自中國大陸實施改革開放以降,境外NGO在中國的發展可大致分為三階段(韓俊魁,2011):
第一是1980年至1990年的起步階段,該階段的境外NGO仍然很少在中國大陸設立辦事處,大多透過中共基層組織合作展開公益類活動,發展層度有限;

第二是1980年代末期年至2000年的快速發展階段,境外NGO開始蓬勃發展,參與各類型項目的境外NGO越來越多,然而此時期中共沒有一個健全的法規制度規範境外NGO,而天安門事件發生後,境外NGO在中國境內開始受到當局的限制,如綠色和平一度退出中國境內,直到1992年鄧小平南巡講話,明確中國走向對外開放的政策後,境外NGO才又回到中國境內;

第三是2000年至今的逐步法制化階段,受到國際環境影響,NGO對國家影響頗大,境外NGO跟中國大陸境內NGO合作,並以各種方式取得合法性,以符合中共的要求。於2001年加入世貿組織的中國也更加融入國際建制的網絡中,2004年中共給予33家常駐中國大陸的代表NGO機構免稅與豁免權,此時中共是支持境外NGO在境內活動的。

然而,2011年中共中央政治局常委周永康投書《求是》雜誌,於文中表示應加強「社會管理創新」,中共必須建立境外NGO在中國境內活動之聯合管理機制,這便使得2016年《境外NGO法》的出現並在2017年開始落實。

二、《境外NGO法》對境內外NGO之影響

對境外NGO而言,影響可想而知,不管是資金、與境內NGO的連結或是其本身在中國大陸的運作,皆受到公安部門的監管與限縮,且業務主管單位為了避免麻煩,或規避事後被究責,境外組織的活動範圍就變得非常侷限。未註冊到境外組織若要在境內活動,則必須找當地組織協辦,並到公安局登記「臨時活動」,等同要當地組織為你背書。如「綠色和平在北京辦公室,並未註冊社會組織,而是以公司名稱註冊,在天津的活動可能就要找『天津綠領』來掛靠協辦,並到公安局辦理『臨時活動備案』」。這將大大使得境外非政府組織在中國大陸境內的運作趨於萎縮。

另一方面,中國大陸政府亦透過《慈善法》開放境內NGO的公開募款資格,使得一部分境內NGO資源豐沛,而另一部分境內NGO卻受到更多的控制,尤其是倡議型NGO,如禁止同志社團的營運並封號其社交媒體帳號,顯示中國政府近期對NGO社群越趨緊縮的治理模式。並且,境外NGO的資金來源也受到影響,一方面在中國經濟發展之下,境內本土基金會崛起,境外基金會調整資金運用方向,但另一方面,更直接的影響或許是中國大陸政府對於境外組織的懷疑態度,這點也可從境外NGO監管方的權力轉移至管理社會安全的公安部門看出。

此外,學者安子傑(Anthony J. Spires)更針對中國大陸境內國家與社會互動的關係提出「偶發共生」的理論,認為中國大陸的官僚體制呈現碎片化的模式,法律和行政規定無法從中央到地方得到一致的貫徹執行,且政府與草根組織之間呈現相互利用和相互懷疑的關係,並非完全對立,也非和諧共存。因此,對於境內某些草根組織而言,不僅要應對資金來源的減少、境外專業援助的退出,更必須面對來自公安部門的壓力。

 

總結而言,《境外NGO法》對於不管是中國大陸境外或者是境內的組織都是有影響的,影響範圍由輕至重,不可否認的是,該法通過後象徵著一個時代的開啟,一個不同以往且治理範圍越趨寬廣的中國大陸社會來臨。未來中國大陸的NGO們該何去何從,有待專家學人們繼續觀察。

(照片來源:UDN)

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