中國大陸NGO治理與發展：《境外非政府組織境內活動管理法》之影響
國立台灣大學政治系學生 洪翊芳
中國大陸《境外非政府組織境內活動管理法》（以下簡稱《境外NGO法》）於2017年開始實施，規定所有境外NGO皆需要在政府提供的下屬單位名單上聯繫「監管方」進行註冊，接受財務和日常運行審查合格後，再送批中國大陸公安部向警方登記，其中業務單位從縣級縮減成省級以上相關授權單位，且警方有權將涉嫌顛復、分裂國家的非政府組織列入不受歡迎的名單。透過該法，中國大陸公安部正式從民政部手中轉移管理境外組織的權力，並開始將境外非政府組織在境內活動納入管理範圍。
ㄧ、中國大陸過去的境外非政府組織治理沿革
自中國大陸實施改革開放以降，境外NGO在中國的發展可大致分為三階段（韓俊魁，2011）：
第一是1980年至1990年的起步階段，該階段的境外NGO仍然很少在中國大陸設立辦事處，大多透過中共基層組織合作展開公益類活動，發展層度有限；
第二是1980年代末期年至2000年的快速發展階段，境外NGO開始蓬勃發展，參與各類型項目的境外NGO越來越多，然而此時期中共沒有一個健全的法規制度規範境外NGO，而天安門事件發生後，境外NGO在中國境內開始受到當局的限制，如綠色和平一度退出中國境內，直到1992年鄧小平南巡講話，明確中國走向對外開放的政策後，境外NGO才又回到中國境內；
第三是2000年至今的逐步法制化階段，受到國際環境影響，NGO對國家影響頗大，境外NGO跟中國大陸境內NGO合作，並以各種方式取得合法性，以符合中共的要求。於2001年加入世貿組織的中國也更加融入國際建制的網絡中，2004年中共給予33家常駐中國大陸的代表NGO機構免稅與豁免權，此時中共是支持境外NGO在境內活動的。
然而，2011年中共中央政治局常委周永康投書《求是》雜誌，於文中表示應加強「社會管理創新」，中共必須建立境外NGO在中國境內活動之聯合管理機制，這便使得2016年《境外NGO法》的出現並在2017年開始落實。
二、《境外NGO法》對境內外NGO之影響
對境外NGO而言，影響可想而知，不管是資金、與境內NGO的連結或是其本身在中國大陸的運作，皆受到公安部門的監管與限縮，且業務主管單位為了避免麻煩，或規避事後被究責，境外組織的活動範圍就變得非常侷限。未註冊到境外組織若要在境內活動，則必須找當地組織協辦，並到公安局登記「臨時活動」，等同要當地組織為你背書。如「綠色和平在北京辦公室，並未註冊社會組織，而是以公司名稱註冊，在天津的活動可能就要找『天津綠領』來掛靠協辦，並到公安局辦理『臨時活動備案』」。這將大大使得境外非政府組織在中國大陸境內的運作趨於萎縮。
另一方面，中國大陸政府亦透過《慈善法》開放境內NGO的公開募款資格，使得一部分境內NGO資源豐沛，而另一部分境內NGO卻受到更多的控制，尤其是倡議型NGO，如禁止同志社團的營運並封號其社交媒體帳號，顯示中國政府近期對NGO社群越趨緊縮的治理模式。並且，境外NGO的資金來源也受到影響，一方面在中國經濟發展之下，境內本土基金會崛起，境外基金會調整資金運用方向，但另一方面，更直接的影響或許是中國大陸政府對於境外組織的懷疑態度，這點也可從境外NGO監管方的權力轉移至管理社會安全的公安部門看出。
此外，學者安子傑（Anthony J. Spires）更針對中國大陸境內國家與社會互動的關係提出「偶發共生」的理論，認為中國大陸的官僚體制呈現碎片化的模式，法律和行政規定無法從中央到地方得到一致的貫徹執行，且政府與草根組織之間呈現相互利用和相互懷疑的關係，並非完全對立，也非和諧共存。因此，對於境內某些草根組織而言，不僅要應對資金來源的減少、境外專業援助的退出，更必須面對來自公安部門的壓力。
總結而言，《境外NGO法》對於不管是中國大陸境外或者是境內的組織都是有影響的，影響範圍由輕至重，不可否認的是，該法通過後象徵著一個時代的開啟，一個不同以往且治理範圍越趨寬廣的中國大陸社會來臨。未來中國大陸的NGO們該何去何從，有待專家學人們繼續觀察。
(照片來源：UDN)
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